Innovación en el gobierno para mejorar servicios y abaratar costos
Por Arnaldo Cruz- Co Fundador de ABREPR
En Puerto Rico, a pesar de tener algo de flexibilidad en la implementación de programas, en la gran mayoría de las ocasiones las decisiones programáticas se toman al azar. Es decir, que se toman decisiones sin ningún fundamento o prueba de que sea la mejor alternativa, tanto para gobierno como para los individuos. Por el contrario, el gobierno pudiera basar la formulación de sus políticas públicas, leyes y reglamentos usando evidencia empírica en vez de conjeturas o presentimientos. Suena complicado, pero en este escrito presentamos un concepto que pudiera mejorar el desempeño del gobierno, influir sobre el comportamiento de sus empleados, contratistas y beneficiarios con muy poco esfuerzo, sin requerir legislación o un nuevo reglamento.
Ese concepto se denomina en inglés nudge, desarrollado por el premio nobel en economía Richard Thaler. El concepto está inspirado por las ideas de la economía del comportamiento (behaviolar economics), un subcampo de la economía, cuyo objetivo es explicar por qué los humanos se comportan de manera menos racional a los supuestos en los modelos económicos. (Debido a que no hay una buena traducción al español del término nudge, lo usaremos en ingles por el resto del escrito. Aunque coloquialmente pudiéramos pensar en, “un empujoncito”).
El nudge es un cambio de política relativamente sutil que alienta a las personas a tomar decisiones que sean de su propio interés. ¿Debo ir al médico? ¿Debo pagar la multa de estacionamiento? ¿Debo aportar a mi retiro? Un nudge cambia la manera como se presentan esas opciones que hace que las personas sean más propensas a elegir la opción que más les beneficia. A pesar de que el nudge altera el comportamiento de las personas de una manera predecible, no prohíbe sus opciones o cambia significativamente sus incentivos económicos. Es decir, los nudges no pueden ser mandatorios. Anexar la solicitud del seguro obligatorio junto a la del marbete se consideraría un nudge, requerir por ley la compra del seguro con el marbete no. Para que sea un nudge, la intervención debe ser fácil, sin obligar y sin que le cueste tanto dinero al individuo.
El concepto nudge ha ganado popularidad a nivel mundial gracias a años de trabajo realizado por expertos en economía, psicología y derecho. Esta popularidad ha inspirado la creación de oficinas de nudge en varios gobiernos dedicadas a crear o modificar políticas públicas usando el concepto. El Behavioral Insights Team (BIT) del Reino Unido fue posiblemente la primera unidad formal de nudge dirigida por un gobierno. Para el 2010, el BIT estaba compuesto por un grupo de ocho personas. Desde entonces, su trabajo ha contribuido a un aumento de $ 70 millones al mes en los ingresos del gobierno, 96,000 ciudadanos adicionales al año registrados como donantes de órganos y mayor diversidad racial en la policía, todo con un presupuesto de menos de $654,000 al año. Al final de su segundo año, el BIT le había ahorrado al gobierno 22 veces el costo de operar la oficina. El BIT ahora es una empresa sin fines de lucro, en asociación con el gobierno de UK y la fundación Nesta. Posteriormente, países como India, Indonesia, Perú, Singapur y muchos otros han comenzado a explorar la aplicación de este concepto a sus políticas y programas. Instituciones internacionales como el Banco Mundial, la ONU, la OCDE y la UE también han establecido unidades de nudge para apoyar sus programas.
Para entender mejor el concepto, proveeremos varios ejemplos. El Departamento de Hacienda de Gran Bretaña tradicionalmente enviaba cartas a empresas morosas con el pago de impuestos. Históricamente un 33% de las empresas se ponían al día una vez recibían la carta. La unidad de BIT decidió realizar el experimento de enviar cartas con diferentes mensajes a varias empresas con el fin de identificar cuáles resultaban ser las más efectivas. Por ejemplo, a unas empresas enviaban la carta tradicional mientrasa otras enviaban una carta con un mensaje que decía “7/10 negocios en su área están al día con la planilla, usted es la minoría”. Resultó ser que un 39% de las empresas que recibían la segunda carta pagaban sus impuestos, versus 33% que recibían la carta tradicional. Una vez Hacienda envía la segunda carta a todas las empresas recuperan unos $200 millones durante los próximos 12 meses. En Polonia aumentaron en un 17% los recaudos usando la misma táctica.
Por otra parte, el gobierno de Perú estableció su unidad de nudge en el 2014 (MineduLab), enfocado en el área de educación. Uno de sus más exitosos experimentos estaba relacionado con la asistencia de maestros y directores de escuela. Asesorados por MineduLab, el departamento de educación determina enviar diferentes correos electrónicos a maestros y directores de escuela advirtiendo sobre sus patrones de ausentismo y comparándolos con sus colegas en su región educativa. Al final, los correos electrónicos no tuvieron ningún impacto en la asistencia de los maestros, pero sí provocaron un aumento significativo en la asistencia promedio de los directores, del 83% al 87%. Esto corresponde a aproximadamente 7 días menos perdidos al año por director, un efecto sustancial, especialmente para una intervención que le costó casi nada al gobierno peruano.
Otro ejemplo de la aplicación de este modelo es el caso de Canadá con el registro de donantes de órganos. La unidad de nudge del gobierno probó una serie de intervenciones en el proceso de registro de donantes. Desde proveer versiones más simples del formulario de registro o cambiar el momento en que se entrega el formulario, hasta ofrecer información distinta y llamativa a los potenciales donantes. El gobierno probó seis estrategias diferentes. Esto permitió comparar las tasas de registro de estas medidas estratégicas con un grupo control, para ver qué intervenciones tenían mayor impacto. Al final, solo 3 estrategias lograron un aumento de 143% en donantes. Como resultado el gobierno solo extendió dichas estrategias que mostraron resultados a través de todo el territorio, produciendo un aumento significativo en el número de donantes registrados anualmente.
En Puerto Rico pudiéramos también beneficiarnos de este concepto. Por ejemplo, el Departamento de Transportación y Obras Publicas pudiera comunicarles a los empleados en los CESCOS cuán eficiente es su oficina con relación a otros CESCOS del área. Debido a que la gran mayoría de estos CESCOS ahora cuentan con un sistema electrónico de turnos, los datos pudieran ser extraídos, analizados y comunicados a todos los empleados, inclusive hacerse público en las propias oficinas. Esto pudiera nudge a los empleados a dar mejor servicio y optimizar la eficiencia en la oficina. Este mismo concepto pudiera aplicarse a las oficinas de permisos del gobierno, las oficinas de trámite de corporaciones públicas como la AEE, los consorcios de empleo y hasta las comandancias de la policía. Inclusive, pudiera también convertirse en una poderosa herramienta para lidiar con el ausentismo de empleados en las agencias.
Otra gran oportunidad de implementación pudiera ser en el sistema de salud del gobierno. El gobierno pudiera trabajar con las aseguradoras privadas para establecer cambios en la prestación de servicios con el fin de mejorar la salud del paciente al menor costo. Por ejemplo, establecer los genéricos como la opción preseleccionada (default) en el sistema, de modo que la opción más barata se convierta en la más probable del doctor y el paciente sin afectar la calidad del servicio, o diseñar programas de prevención para inducir cambios en comportamiento de usuarios de la tarjeta del gobierno. La Administración de Seguro de Salud (ASES), corporación pública que administra la tarjeta de salud del gobierno, tiene toda la información de las reclamaciones del plan de salud del gobierno, tanto a nivel de beneficiario como del proveedor de servicio. Con un poco de ciencia de datos, el gobierno pudiera encontrar patrones de sobreuso en el sistema, ya sea desde la perspectiva del paciente (paciente que constantemente va a sala de emergencia por motivos rutinarios) o del proveedor de servicio (médico que receta demasiados antibióticos). Una vez se encuentran esos patrones, se puede enviar correos electrónicos o textos para incentivar un cambio en comportamiento. Por ejemplo, a los pacientes con visitas recurrentes a sala de emergencia se le pudiera automatizar sus citas al médico primario (la visita al médico primario cuesta un tercio de la visita a sala de emergencia). También se pueden hacer cambios en las reglas, formularios o procesos. Todo con el fin de encontrar la solución que traiga mejores resultados al menor costo.
En Puerto Rico ha habido algunas variaciones de nudge en el pasado. Por ejemplo, en el 2013, el gobierno decidió pagar el college board de todos los estudiantes de escuela pública. Entre el 2009 y el 2012, la cantidad de estudiantes que tomó el examen rondaba entre los 20,144 a 18,464, respectivamente. Mientras, en el 2013, a unos 26,485 estudiantes se les administró el examen. Posteriormente, en el 2014, ese número aumentó a 55,446 estudiantes, un aumento dramático asociado a este cambio. Ahora bien, en este caso el gobierno tuvo que invertir unos $3 a 5 millones para esta iniciativa. Por tanto, la pregunta que hay que hacerse es si el aspecto económico era la única barrera que tenían los estudiantes para tomar el examen. ¿Es decir, si el gobierno hubiese hecho otro tipo de nudge con los padres y estudiantes, como, por ejemplo, enviar mensajes de texto indicando la importancia del examen o llenar la solicitud por el estudiante usando los datos que tiene el Departamento de Educación en el sistema? Quizás ese tipo de nudge hubiese también aumentado la tasa de participación, sin haberle costado tanto al erario. La verdad es que no sabemos, puesto que nunca se hizo un análisis o experimento antes de hacer este cambio. Aunque solo estamos hablando de $ 5 millones en este caso, pensemos en todas las decisiones que toma el gobierno a diario basadas en presentimientos, sin prueba, que terminan costándole mucho a los constituyentes. De la misma manera, imaginemos que estos nudges si funcionan y lo aplicamos a las solicitudes de FAFSA de los estudiantes de escuela púbica, donde automáticamente son llenadas por el gobierno usando la información que tiene Hacienda y el Departamento de Educación ¿Cuántos estudiantes adicionales tendrían acceso a asistencia económica para la universidad?
Es por ejemplos como estos que una unidad de nudge pudiera traer muchos beneficios al gobierno y a los ciudadanos que reciben los servicios representando solo un costo nominal al fisco ya que permitiría identificar las mejores estrategias y diseños programáticos en un escenario reducido o piloto antes de aplicarlo a todo el universo de servicios o de usuarios.
No es tan difícil empezar.
La mayoría de las unidades han comenzado con dos o cuatro empleados. Los perfiles incluyen expertos en política pública, psicólogos, sociólogos y economistas. Lo importante es que haya un compromiso del gobierno y paciencia, ya que los resultados no llegan de inmediato.
No obstante, antes de comenzar a hacer experimentos, hay que establecer la oficina, que incluye reclutar el equipo, establecer un comité asesor (gobierno, academia, centros de investigación y sector privado), crear conciencia sobre el concepto, identificar las 3-4 áreas de política pública donde comenzar e identificar las fuentes de datos necesarias para medir, evaluar y diseñar los experimentos.
¿Dónde debe residir esta nueva oficina? Difícil pensar en una agencia del gobierno que tenga la cultura, los recursos y el peritaje para hacer este tipo de trabajo. En muchos países la oficina ha estado vinculada al ejecutivo directamente. Una alternativa es que la oficina sea un proyecto en conjunto entre el ejecutivo y la Junta de Supervisión Fiscal. De esa manera hay responsabilidad mutua, tanto de fondos como de resultados. Tener a la Junta y al gobierno central comprometidos ayudará a impulsar la agenda, integrar a las agencias y navegar la autorización de los experimentos de manera eficiente. Como mínimo, la oficina comenzaría con un compromiso de fondos de al menos 3 años, lo que provee suficiente tiempo para mostrar resultados.
Debido al momento histórico que atraviesa el gobierno de Puerto Rico, es imperativo abogar por la toma de decisiones basada en datos y ciencia para mejorar las políticas públicas que nos afectan. Este lamentable estado de innovación del sector público no puede sostenerse en Puerto Rico. Adelantemos el camino a la innovación, experimentemos soluciones novedosas a problemas por encima de las estructuras existentes y generemos evidencia convincente sobre la mejor manera de servir al pueblo de Puerto Rico.