La transparencia y el acceso a la información para combatir la corrupción
Arnaldo Cruz
Cofundador de ABREPR
El país atraviesa por uno de los momentos más difíciles de su historia reciente. Los arrestos de la Secretaria de Educación y la Directora de la Administración de Seguros de Salud (ASES), las dos agencias con más presupuesto del gobierno de Puerto Rico, en conjunto con las relevaciones de un chat privado donde participaba el gobernador crearon una crisis institucional sin precedentes. Mas allá de los comentarios desagradables del gobernador y su equipo de trabajo, estos eventos pusieron en duda la credibilidad del gobierno, y sus esfuerzos para combatir la venta de influencias, contrataciones y obtención de beneficios indebidos en el Gobierno.
Esto claramente no es un tema nuevo para los puertorriqueños. La corrupción de funcionarios del gabinete gubernamental de Pedro Roselló, el caso federal del exgobernador Aníbal Acevedo Vilá y los arrestos vinculados al caso de Anaudi durante la pasada administración son evidencia de que es un problema sistémico y no exclusivo del gobierno de turno. Según la literatura sobre el tema, la corrupción no es un acto de individuos aislado, sino que es un acto de individuos que se encuentran en relaciones sociales, políticas, organizacionales, institucionales y legales. ¿Por qué ocurre entonces? ¿Es porque elegimos malos gobernantes o porque tenemos malas instituciones o leyes? La respuesta es que es un poco de ambas. Algo tiene que ver con las leyes electorales, pero también nosotros los ciudadanos, las organizaciones, la sociedad civil y la Academia, no hemos sido capaces de elegir o fomentar buenos gobiernos.
El tema electoral es material para otro ensayo, esta columna está enfocada en las instituciones, leyes y procesos para combatir este gran problema. Lo primero que tendríamos que aceptar es que no hay una varita mágica para acabar con la corrupción o un proyecto de ley o una gran reforma, sino que como problema complejo no tiene una solución simple, por lo que requiere de varias iniciativas. Por ejemplo, se necesita una reforma administrativa para transformar los procesos de licitación y compras, una reforma en los recursos humanos para profesionalizar y despolitizar la empleomanía del gobierno, un nuevo proceso de presupuesto dirigido a resultados y evaluación del desempeño, así como reformas con relación a la transparencia y acceso a la información pública. A continuación, algunos comentarios sobre las reformas de transparencia y acceso a la información pública.
Transparencia y acceso a la información
A pesar de que este tema fue uno de los pilares de su campaña, la administración de Ricardo Roselló no cumplió con las expectativas en cuanto a la transparencia. El gobernador Roselló sí presentó una medida legislativa que buscaba garantizar el acceso fácil, gratuito y expedito a la información pública, el Proyecto de la Cámara 1095. La medida, entre otras cosas, establece el proceso para solicitar información y para encaminar esa solicitud. También dicta el término y el formato en que las agencias deberán proveer la información. Si lo solicitado no es entregado en ese término o si se le deniega, el solicitante tendría un máximo de 30 días para acudir al Tribunal de Primera Instancia y presentar un Recurso Especial de Acceso a la Información Pública. Su radicación no conllevaría la cancelación de sellos ni aranceles.
El error fundamental de esta medida es suponer que el tribunal es el lugar más accesible al ciudadano para atender diferencias con agencias de gobierno. Es decir, la medida obligaría a un ciudadano a presentarse a un tribunal para que una agencia le entregue un documento público. A parte de los medios y organizaciones con recursos (legales y económicos), la gran mayoría de los ciudadanos no acudiría a un tribunal, lo que implicaría menos acceso a información pública como resultado de esta nueva Ley. Lo que debía contener la medida es un proceso administrativo para manejar controversias entre agencias y ciudadanos, sin que esto limitara el derecho de un ciudadano de ir directamente al tribunal si así lo prefiere. El proceso administrativo tiene varias virtudes, incluida que primordialmente delega en la rama ejecutiva la responsabilidad principal de cumplir con una política pública de transparencia y acceso a la información, versus delegar eso a los tribunales.
Otro problema en la medida es lo poco práctico de la misma. Según el PC 1095, las agencias deberán registrar las solicitudes de información en el orden en el que son recibidas y serán numeradas. Dicho número sería el elemento de referencia en cualquier trámite o proceso de revisión de la solicitud. Imagínense lo difícil que sería mantener tracto de las solicitudes cuando cada agencia tiene su propio sistema de rastreo y referencia. No es efectivo ni eficiente el tener a cada agencia con su propia bitácora o proceso para rastrear solicitudes, ya que, de ser así, se hace prácticamente imposible velar por el cumplimiento de la ley o rendir cuenta. Es por ello que debe existir un Portal Único de Solicitudes, donde se procesen y se canalicen todas las solicitudes de información, al igual que el gobierno tiene un portal único de permisos. A través de este Portal, se podría redirigir la solicitud a la agencia concerniente. Esto facilitaría y hasta fomentaría el proceso de solicitud de información, versus tener que buscar la información contacto de cada agencia. El gobierno pudiera a través del Portal proveerle un status al ciudadano de la petición y podría también depositar el documento directamente. Por el último, el Portal facilitaría también la rendición de cuentas, ya que el gobierno pudiera hacer público el status de todas las solicitudes, por tipo de pedido o por agencia. Este dashboard público pondría a los jefes de agencias en la difícil posición de explicar el por qué no se entregan los documentos, tanto al gobernador como al público en general, de manera simultánea.
En el 2014, la organización ABREPR desarrolló una herramienta digital a esos fines a un bajo costo. Sin embargo, se descontinuó por falta de personal para canalizar las solicitudes (ABREPR no tenía ni una persona full time en ese momento). No obstante, en el caso de que el gobierno se hiciera cargo de esto, debido a que el pedido de información iría directo a la agencia por medio de un workflow, sería poco el personal necesario para gerenciar este nuevo modelo.
En cuanto al proceso de revisión, en otras jurisdicciones, es el Departamento de Justicia el que maneja las controversias entre la agencia y el ciudadano. Como una alternativa a Justicia, se pudieran considerar otras agencias como el Instituto de Estadísticas, el FEI, el Ombudsman, o la Oficina del Contralor para fungir ese rol. La agencia revisora también tendría que canalizar toda su gestión a través del Portal. Al final, la preocupación de un secretario de aparecer públicamente incumpliendo tendría mucho más afecto que un posible caso en los tribunales para entregar un documento. Finalmente, el tener el proceso de solicitud de información público, pudiera también generar una especie de crowdsourcing con terceros, que pudieran insertar su insumo en solicitudes que estén en proceso o sean denegadas por una agencia. El crowdsourcing, que no es otra cosa que subcontratar tareas a un grupo de personas o comunidad a través de una convocatoria abierta en internet, se ha convertido en una poderosa herramienta para resolver problemas que tiene un gobierno.
Los procesos de compra y subastas
La agencia responsable de implantar la política pública relacionada con las compras de bienes y servicios no profesionales de la Rama Ejecutiva es la Administración de Servicios Generales (ASG), que a su vez debe encargarse de que las compras del gobierno se efectúen ágil y eficientemente. Según el artículo 13 del Plan de Reorganización 3-2011, “Cualquier organismo gubernamental que por disposición de este Plan venga obligado a utilizar los servicios de la Administración, no podrá desarrollar dentro de sus organismos, programas similares a los que ofrezca la Administración ni podrán suministrarse esos servicios por entidad alguna que no sea la Administración a menos que medie autorización expresa del Administrador”.
A pesar de la aprobación de ese plan en el 2011, la gran mayoría de las compras de gobierno se hacen a través de procesos internos de las agencias. Sin embargo, gran parte del personal de compras de las agencias carece del conocimiento especializado en procesos de compra. A esto se suma que muchas agencias llevan sus procesos en papel y no cuentan con sistemas de rastreo adecuados. Ante este panorama, se hace necesario un reglamento uniforme de compras y subastas para todas las agencias y que la mayoría de las compras se hagan por contrato abierto, adjudicado mediante un proceso de subastas. La falta de un contrato negociado a través de un proceso formal de subastas produce miles y miles de procesos informales de subasta, donde las agencias seleccionan el suplidor por medio de cotizaciones escritas. Este tipo de práctica fragmenta aún más el proceso de compras dentro de una agencia y limita la habilidad de obtener mejores precios y fiscalizar su ejecutoria.
Recientemente el gobernador aprobó legislación para nuevamente tratar de centralizar los procesos de compra del gobierno, otorgándole esta vez más responsabilidades/facultades a la ASG. Es importante recalcar que esta medida excluye a varias entidades gubernamentales, entre ellas la Universidad de Puerto Rico, Comisión Estatal de Elecciones, Autoridad de Acueductos y Alcantarillados, Autoridad de Energía Eléctrica y la Autoridad de Carreteras y Transportación. También excluye los servicios profesionales, los cuales equivalen a poco menos de $1,000 millones del presupuesto consolidado.
A pesar de que es razonable querer centralizar la gran mayoría de los procesos de compra en una agencia, no es recomendable en estos momentos, principalmente por la dificultad de operacionalizar la medida. Es decir, habría que capacitar la agencia, trasferir empleados y asegurar que no se paralicen los procesos de compra existentes. En su alternativa, se pudieran transformar los procesos de compra a través de la tecnología y requisitos de transparencia.
El primer paso para encaminar el mejoramiento de los procesos es aprobar un reglamento único de subastas para todo el gobierno. Una vez aprobado, puedes transferir toda la inteligencia (procesos, flujogramas, reglas) a un Portal Único de Subastas. Todas las agencias vendrían obligadas a usar este Portal para tramitar sus procesos de adjudicación de subastas. Al establecer las reglas en el sistema, puedes garantizar que la agencia siga los protocolos, ya que el propio sistema no permitiría una desviación de lo establecido en el programa. El sistema tendría plantillas para los criterios de evaluación de solicitud de propuestas y solo al licitador con mayor puntuación pudiera adjudicársele la subasta. Las nuevas herramientas tecnológicas son cada vez más sofisticadas, ya que pueden incluir análisis de transacciones en tiempo real, modelos predictivos, detección de anomalías y algoritmos para identificar riesgos y detener pagos potencialmente inapropiados mucho antes en ser procesados.
Como se indicó anteriormente, gran parte de estos procesos son en papel y gerenciados por personas con limitado conocimiento en procesos de compra. Un sistema integrado de subastas pudiera atender estos retos, sin tener que crear un proceso altamente complicado para traspasar las funciones de compra de decenas de agencias a la ASG. La ASG mantendría la responsabilidad de crear el reglamento único de subastas, adquirir la tecnología y desplegarla en las agencias. Con esto, la Junta de Subastas que sugiere la medida no es necesaria, ya que cualquier bandera en el sistema sería automáticamente enviada a la ASG para evaluar si amerita expedir multas administrativas por infringir las disposiciones de la Ley o el reglamento único de subastas.
Ahora bien, una Junta Revisora sí sería necesaria. La medida del gobernador crea una Junta Revisora de Subastas, adscrita a la ASG y con naturaleza cuasijudicial, la cual estaría facultada para revisar cualquier impugnación de las determinaciones o adjudicaciones hechas por las agencias. Esto podría mantenerse y ejecutarse desde la ASG, según lo dispone la medida.
El último aspecto sería la transparencia. Una vez todos los procesos estén sistematizados, se podría crear una interfaz para el público, donde se haga disponible gran parte de la información asociada con todas las licitaciones, ya sea una subasta formal/informal, un RFP o RFQ. El portal tendría la información de la licitación, los vendedores participantes, las respectivas puntuaciones o precios y la adjudicación. Dentro de la adjudicación se podrían también acceder a la copia del contrato. Al quedar toda la información disponible al público, habría un mayor escrutinio en los procesos de compra en todas las agencias. El tener sistemas de compras transparentes es uno de los requisitos para garantizar que el dinero que el gobierno gasta llega a proveedores privados de una manera clara y rastreable. Cuando no se divulga esta información, es más fácil manipular las decisiones que se toman en las agencias.
Los ciudadanos, que son quienes más ganan o pierden, deben ser parte de los procesos de toma de decisiones y monitoreo, no solo para actuar como fiscalizadores independientes sino también para reducir la desconfianza en el gobierno y sus funcionarios.